Добавить в избранное





Ржавые скрепы сверхцентрализации


Для крайних положений маятника давнехонько есть термины: ведомственность и местничество. Только для точки оптимума термина нет, оттого что все время качающийся русский маятник в ней не останавливался. В мире же таковой термин имеется - федерализм, тот, что может быть конкурентным или кооперативным, больше и менее эффективным, но все же нацеленным на оптимальный баланс интересов центра и регионов. Именно федерализм обеспечивает необходимую гибкость в управлении сложными пространственными системами.

В России федерализм остался только в названии страны. Система управления и ее первостепенной важности инструмент - бюджетная политика - стали сверхцентрализованными ещё в 2000-е годы. Казалось, что дальше некуда. Однако завершившийся 2013 год показал, что нет предела совершенству. Стагнация экономики вкупе с принятыми федеральным центром управленческими решениями привели к дестабилизации региональных бюджетов.

Быстрым шагом в долговой тупик

По данным за январь - октябрь 2013 года, доходы консолидированных бюджетов регионов (сумма регионального и муниципальных бюджетов) выросли в номинальном выражении только на 1% к аналогичному периоду предыдущего года. С учетом инфляции, которая в 2013 году составила 6,5%, динамика роста доходов отрицательная. Темпы роста доходов самые низкие с 2010 года. В кризисном 2009 году обстановка была хуже, но не намного: доходы сократились на 4%. На динамику 2013 года повлияли два негативных фактора. Во-первых, экономическая стагнация, нулевой подъем промышленного производства и сокращение инвестиций, что привело к снижению поступлений налога на польза организаций на 15%. Во-вторых, на 7% сократилась федеральная содействие (трансферты) бюджетам регионов. Минимальный увеличение доходов был обеспечен ростом собираемости налога на доходы физических лиц (на 11%), акцизов (на 11%) и налога на собственность (на 16%), который в основном платит бизнес.

Несмотря на стагнацию доходов, расходы консолидированных бюджетов выросли за тот же отрезок времени на 5%. Быстрее всего росли расходы на образование (14%), здравоохранение (12%, суммарно бюджеты регионов и территориальные фонды обязательного медицинского страхования) и культуру (10%). Регионам пришлось исполнять майские указы президента 2012 года о повышении заработной платы работникам социальной сферы. Несмотря на бюджетные проблемы, на 8% увеличились расходы на национальную экономику, в основном на формирование инфраструктуры. Резервов экономии без малого нет: минимально росли расходы на социальную защиту населения - на 1%, а расходы на ЖКХ сократились только на 2%, ибо федеральный середина ввел ограничение на рост тарифов ЖКХ для населения.

В соответствии с Бюджетным кодексом любое расходное вывод федеральных властей в части полномочий региона должно обеспечиваться соответствующим объемом трансфертов. Однако и в 2012, и в 2013 годах перечисления из федерального бюджета только частично компенсировали возросшие расходы регионов на повышение заработной платы бюджетникам. Федеральные власти по сути дела подталкивали регионы к оптимизации количества бюджетных учреждений и числа занятых в них. Сделать это непросто, ход управленчески небыстрый и политически небезопасный из-за неизбежного ухудшения территориальной доступности социальных услуг для населения.

Превышение расходов над доходами привело к дефициту бюджетов большинства регионов. Формально этой проблемы нет: по данным Федерального казначейства, суммарный профицит за январь - октябрь 2013 года составил 86 млрд рублей (1,3% всех доходов консолидированных бюджетов регионов). Но тот самый профицит обеспечен Москвой (профицит 70 млрд рублей), Московской областью и Санкт-Петербургом (54-55 млрд рублей) и в немаловажно меньших объемах Татарстаном, Сахалинской, Ленинградской областями и Чечней (7-13 млрд рублей). Бюджеты 60% субъектов федерации дефицитны. Хуже всего соотношение дефицита и доходов бюджета в Чукотском АО (85%), Новгородской области, республиках Хакасия и Карелия (19-21%).

Для покрытия разрыва между доходами и расходами пришлось залезать в долги. Суммарный должок регионов и муниципалитетов на 1 декабря 2013 года добился 1,74 трлн рублей, что эквивалентно 27% собственных доходов консолидированных бюджетов регионов за 2012 год, и продолжает расти. Более чем в 60% регионов соотношение долга и собственных доходов консолидированного бюджета хуже среднероссийского, в трети регионов оно выше 50% собственных доходов, максимальная долговая нагрузка - в Республике Мордовия и Чукотском АО. В этих субъектах она в 1,2-1,4 раза выше собственных бюджетных доходов.

Рассмотрение регионов в системе координат "дефицит - долг" позволяет выделить группу на глаз из двух дюжин субъектов федерации с наиболее тяжелой финансовой ситуацией (см. график 1).

Дальше будет только хуже. По расчетам рейтингового агентства Standard & Poor"s, для выполнения указов президента регионам понадобится возле 1,7 трлн рублей в 2013-2015 годах и по 1 трлн рублей ежегодно в 2016-2018 годах. Бюджетные кредиты регионам увеличены в 2013 году с запланированных 75 млрд до 160 млрд рублей (данные Standard & Poor"s), но этого будет недостаточно. Как обычно, решения вверху будут начинать в индивидуальном режиме. Федеральные власти позволили Татарстану и Краснодарскому краю, назвав их инвестиционно активными регионами, пролонгировать уже взятые бюджетные кредиты на двадцать лет по минимальной ставке 0,5% годовых, то есть на практике их списали. Другие регионы будут хлопотать о том же, хотя у них нет индульгенции в виде Универсиады и Олимпиады.

Возможности заимствований на внешнем рынке для регионов грубо ограничены, критериям Минфина для допуска на этот рынок соответствует только Москва. Заимствования на внутреннем рынке дороги, хотя госбанкам могут сверху порекомендовать вручить кредиты регионам, а следом их реструктурировать.

Стабильность бюджетной системы снижается, а образ ручного управления растет. Межбюджетные отношения отчетливо показывают отсутствие в России федерализма как формализованного механизма согласования интересов центра и регионов. Дестабилизация бюджетов регионов в 2013 году обусловлена и тем, что федеральный центр сбрасывает на них основные расходные обязательства в социальной сфере. В январе - октябре 2013 года суммарные социальные расходы (образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт) составили 63,5% всех расходов консолидированных бюджетов регионов, а в четверти субъектов РФ - 70-73%. Большинство регионов не в состоянии инвестировать в развитие инфраструктуры для повышения инвестиционной привлекательности, им бы только выжить. И это задача не только менее развитых регионов, доля социальных расходов превысила 70% в Пермском крае, Свердловской, Челябинской, Иркутской и Московской областях.

Чудеса непрозрачности

Как мы дошли до жизни такой? Поначалу реорганизации в межбюджетной сфере были рациональными. В конце 1990-х появилась дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемая по формуле и вследствие этого более прозрачная. Ее доля в общем объеме трансфертов вплоть до середины 2000-х была не ниже половины всех трансфертов регионам, но к 2008 году сократилась до четверти (см. таблицу). А потому как дотации - самый-самый комфортный для регионов инструмент поддержки, их применение не регламентируется сверху.

Таблица: Структура основных безвозмездных поступлений (трансфертов) регионам (%)

В 2005 году провели монетизацию льгот, ликвидировав накопившуюся проблему нефинансируемых мандатов и разграничив полномочия центра и регионов по разным категориям получателей социальной помощи. Издержки были велики, из-за фискальных приоритетов перестройки Минфин занизил объем необходимых денежных компенсаций, народ вышло на улицы. Пришлось аврально увеличивать федеральные трансферты.

Муниципальная реформа, разработанная и проведенная под руководством Дмитрия Козака во второй половине 2000-х, позволила более внятно распределить полномочия между уровнями бюджетной системы и повысить сбалансированность доходов и расходов. Кроме того, законодательно закрепили важнейший принцип: расходные обязательства, принятые вышестоящим уровнем бюджетной системы в отношении нижестоящего, должны обеспечиваться трансфертом на их выполнение. Этот принцип продержался не так долго, в мае 2012 года о нем уже не вспоминали.

В 2000-е годы стремительно росли доходы и федерального, и региональных бюджетов. Россия получила огромную ренту благодаря взлету цен на нефть. Она частично перераспределялась регионам в виде растущих трансфертов - на реализацию нацпроектов, на инвестиционные цели и т. д. До кризиса 2009 года росли и собственные доходы региональных бюджетов, потому подневольность от федеральных трансфертов увеличивалась не так сильно. Кризис 2009 года радикально изменил картину, доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов подскочила до 27% (см. график 2). Затем любой год Минфин пытался сократить объем трансфертов, но без особого успеха. В 2010 году грозились уменьшить трансферты на 20%, а смогли только на 7%. В 2013 году итог тот же (январь - октябрь к соответствующему периоду 2012 года), но в более сложных экономических условиях, оттого потрясение по региональным бюджетам оказался сильным.

С ростом перераспределения усиливалось тяготение центра максимально регламентировать расходы регионов. Это привело к опережающему росту объемов и количества субсидий из федерального бюджета. Субсидии выделяются на вразумительно регламентированные цели и должны софинансироваться регионом. Их доля в общем объеме трансфертов регионам увеличилась к 2008 году до 36% (таблица). Федеральные ведомства разгулялись, субсидий больше сотни: на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, на поощрение лучших учителей, на проведение молодежного форума "Машук", на приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов, на обеспечение безопасности населения на метрополитене, на реализацию программ энергосбережения, на возмещение части затрат на приобретение элитных семян, закладку виноградников, раскорчевку старых садов и еще сотня других. Не хватит фантазии, чтобы сообразить о назначении всех существующих субсидий. Распределением субсидий занимаются федеральные ведомства, и они стоят насмерть, охраняя хлебное место. Особенно весомы инвестиционные субсидии (на реализацию ФЦП и на бюджетные инвестиции), их доля в 2012 году составляла 38% всех субсидий.

Ужесточение регламентации для получателей трансфертов сопровождалось снижением транспарентности решений тех, кто распределяет. Наименее бесцветный трансферт - дотация на сбалансированность бюджетов, появившаяся в середине 2000-х. Она возрастает в кризисных ситуациях, когда масштабы "ручного управления" зашкаливают. Так, в 2009 году объем дотаций на сбалансированность бюджетов вырос до половины объема формульных дотаций на выравнивание. Но и в последующие годы они составляли не меньше трети. В 2012 году эту дотацию получали 44 региона из 83, а в 2013-м, когда бюджеты ещё раз затрещали, получателями стали почти все регионы, помимо Москвы и двух автономных округов Тюменской области. Без формулы как-то удобней... Особенно если учесть, что в 2008-2013 годах 16-23% дотаций на сбалансированность получала Чечня, а в 2012-2013 годах 18-19% получил Санкт-Петербург. Почему? Говорят, на метро.

Кроме того, есть еще "иные" и "прочие" трансферты, которые выделяются по непрозрачным критериям. Их доля существенно росла в 2011-2012 годах - до 13 и 7% всех трансфертов сообразно (см. таблицу). В 2011 году поддержка выделялась Москве на сооружение метрополитена, ее объем был равен годовому бюджету немаленькой Саратовской области. Огромные "иные" трансферты в 2011-2012 годах направлялись в основном на модернизацию здравоохранения. Видимо, и на пресловутые томографы...

Необходимость децентрализации и передачи части полномочий из центра в регионы понимают и на федеральном уровне. Под эту задачу в 2009 году была создана комиссия Козака - Хлопонина, но соорудить она почти ничего не смогла. Федеральные ведомства не хотят сокращать свои полномочия и штат сотрудников территориальных органов, а регионы не спешат хватать себе дополнительные полномочия, понимая, что федеральный центр всенепременно надует: полномочие передаст, а объем дополнительного финансирования на его реализацию урежет. Именно так произошло в 2007 году с передачей регионам полномочий по охране лесов. А в 2010 году были пожары... Пока средства на воплощение в жизнь федеральных полномочий выделяются в виде субвенций из федерального бюджета, региону ни морозно ни жарко, сколь их перечислили... А если полномочие станет региональным, придется самим индексировать расходы, сокращать цифра чиновников и т. д. - к чему эти дополнительные хлопоты?

Новый колониализм

Для более развитых регионов основные источники доходов бюджета - налог на прибыль и НДФЛ. Налог на прибыль платит в основном изрядный бизнес, и от его политики во многом зависит финансовое положение региона. Ситуация ухудшается, доля налога на прибыль в доходах консолидированных бюджетов регионов снизилась за 2008-2013 годы с 28 до 22%. Помимо экономических проблем есть и другие причины.

С 2013 года вступил в силу закон о налогообложении консолидированных бизнес-групп (холдингов). Он подрубил доходы бюджетов развитых регионов. Крупный коммерциал получил право интегрировать прибыль и убытки предприятий, размещенных в разных регионах. В результате в регионах, где находятся успешные предприятия крупных российских компаний, поступления налога на прибыль сократились. Выгоды для крупного коммерциала обернулись убытками для региональных бюджетов.

Кроме того, федеральные власти стимулируют инвестиции крупного сырьевого бизнеса, контролируемого государством, в новые регионы добычи ресурсов. "Роснефть" получила льготы по федеральному налогу (НДПИ) для развития нефтедобычи в Восточной Сибири. Но кроме этого компании предоставлены льготы и по основным налогам, поступающим в бюджет региона. Российские власти намерены ещё подсоблять развитие перерабатывающих отраслей на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири. Но почему-то пакетик льгот, обнародованный федеральным центром, включает в себя в основном льготы по региональным налогам (на прибыль, имущество, земельный налог).

В результате регионы не получают ничего более того от масштабного роста добычи нефти на своей территории. Например, в Красноярском крае объем добычи "Роснефти" вырос за немного лет почти с нуля до 18 млн тонн, а поступления налогов от этой деятельности составляют в год миллиарда два рублей, что неощутимо для бюджета. При этом объем поступлений налога на прибыль в крае за 2010-2012 годы сократился с 70,5 до 52,5 млрд рублей, а за 2013 год не дотянет и до 40 миллиардов. "Роснефть" богатеет, расширяя добычу нефти и ее продажи в Китай, а регион хиреет. В Якутии, где также резво растет добыча углеводородов, таких преференций у добывающих компаний нет, и поступления налога на прибыль за 2009-2012 годы выросли в три с половиной раза - с 8 до 27 млрд рублей. Традиция вывоза прибыли заложена давно, "Русал" с 1990-х годов использует толлинговые схемы, позволяющие минимизировать налоговые платежи в бюджеты Красноярского края, Хакасии и Иркутской области.

Теперь приходится сообщать о набирающей силу колониальной политике госкомпаний, получивших вероятность минимизировать издержки в регионах нового освоения для наращивания объемов производства и вывоза прибыли. Конкурентные преимущества обеспеченности природными ресурсами применять надо, но сырьевая экономика не создает значительного числа новых рабочих мест, ключевой плод ее развития для региона - рост налоговых доходов. Если этого не происходит длительное время, политику компаний позволительно мнить колониальной. Участие нефтяного бизнеса в финансировании Сибирского федерального университета занятие хорошее, но не вместо выплаты налогов.

Льготы для привлечения инвестиций в обрабатывающие и сервисные отрасли восточных регионов более понятны, в этих секторах создается больше рабочих мест и с них платятся налоги. Но и в этом случае нужно обсуждать и длительность, и масштабы льгот по региональным налогам. Однако честнее было бы поделить ношу между центром и регионами, а не стараться быть добрым за сторонний счет.

Коридор возможностей

Дискуссии о лучших моделях федерализма, в том числе в сфере межбюджетных отношений, ведутся давно, но общего вектора нет, каждая держава ищет свойский путь. В США преобладает конкурентный федерализм: власти штатов имеют право независимо осуществлять расходы и устанавливать собственные налоги, произвольный внешность собираемых налогов "приписан" к определенному уровню (федеральный бюджет, бюджет штата или местные бюджеты), масштабы межбюджетного перераспределения невелики.

В ФРГ сложилась модель кооперативного федерализма, когда правила игры формулируются всеми участниками (федеральным центром и региональными властями), а менее развитые земли получают значительную финансовую поддержку.

Китай является унитарным государством, но проводит политику значительной децентрализации бюджетных полномочий, при распределении трансфертов учитывается динамика развития регионов, что стимулирует повышение качества управления.

Оптимальная для России модель в то время как не найдена, и вряд ли это получится быстро, так как стремления к реальному федерализму нет ни в политике, ни в бюджетной сфере. "Коридор возможностей" сформулировала рабочая группа "Реальный федерализм и местное самоуправление" под руководством Ирины Стародубровской и Вячеслава Глазычева при подготовке обновленной Стратегии-2020.

Первое. Возможности децентрализации доходов ограниченны. Основную доля поступлений в федеральный бюджет дают два налога - НДС и налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в части углеводородного сырья. Это наиболее стабильно собираемые налоги, но они географически локализованы: НДС в основном поступает из мест концентрации конечных потребителей (агломерации федеральных городов), а НДПИ - из ведущих нефтегазодобывающих регионов. В результате на три субъекта РФ (ХМАО, Москва и ЯНАО) в 2012 и 2013 годах приходилось 55% всех поступлений налогов с территорий в федеральный бюджет. В 2013 году четвертым был Санкт-Петербург (еще 4,5%). Очевидно, что децентрализация двух чертовски неравномерно распределенных по территории налогов повысит доходы немногих и без того богатых регионов и почти ничего не даст всем остальным. Именно по этой причине НДПИ был всецело централизован в конце 2000-х, и это справедливое решение.

Очевидный резерв децентрализации - 2 процентных пункта (п. п.) от 20-процентного налога на прибыль организаций, которые до сих пор поступают в федеральный бюджет, остальные 18 п. п. идут в бюджеты регионов. Давно пора вернуть им и эту небольшую часть, но не хотят. В кризисном 2009 году, когда поступления налога на прибыль рухнули вдвое, федеральный центр принял заключение не взимать свои 2%. Пустячок для федерального бюджета, а коммерциалу приятно, и пиар-эффект неплохой. Следует кроме того понять со льготами по региональным налогам (на прибыль и на имущество), которые федеральные власти раздают госкомпаниям, осваивающим нефтегазовые ресурсы в восточных регионах страны.

Некоторые специалисты по межбюджетным отношениям считают, что налог на прибыль организаций, наоборот, нужно централизовать. Во-первых, он нестабилен: весьма падает в кризис, может "гулять" по стране, меняя территориальную "прописку" с помощью перерегистрации юридического лица, а принятие закона о налогообложении консолидированных бизнес-групп позволило им действовать "взаимозачет", что сократило поступления налога в регионах с прибыльными предприятиями. Во-вторых, он территориально неравномерен: в 2008-2013 годах на Москву приходилось от 35 до 28% всего налога на прибыль организаций, поступающего в бюджеты регионов. Но если централизовать и этот налог, то у регионов останется самое малое стимулов улучшать инвестиционный климат и сражаться за инвесторов. Бухгалтерская логика не должна перевешивать логику развития.

Потенциал децентрализации имеют акцизы, хотя они тоже территориально неравномерны. Сейчас акцизы взимаются и перераспределяются между центром и регионами по сложной схеме. Их доля в доходах консолидированных бюджетов регионов составляет в среднем только 6%, но достигает 15-20% в регионах, производящих пиво, спирт и нефтепродукты, - Ярославской, Тульской, Калужской, Омской областях, Республике Мордовия. Поступления акцизов будут вырастать в связи с повышением ставок, поэтому возможности и способы их децентрализации нужно обсуждать.

Второе. Главные резервы находятся в сфере перераспределения. Страна живет на нефтегазовую ренту, поэтому масштабное перераспределение сохранится надолго. Необходимы прозрачность и предсказуемость перераспределения, четкие правила игры. Их разрешается сформулировать:

- доля дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемая по формуле, должна собирать не менее 50% всех трансфертов;

- нужно избавляться от "ручного управления", в том числе от дотации на сбалансированность бюджетов, которая выделяется по безупречно непрозрачным критериям;

- давно перезрела проблема огромного числа субсидий регионам. Их больше сотни, и каждую нужно согласовывать с профильным федеральным министерством и ведомством. Необходимо сократить число субсидий до 6-8 укрупненных, которые выделяются по основным направлениям бюджетных расходов (образование, здравоохранение, сельское хозяйство, инвестиционные субсидии и др.) и софинансируются регионом. При этом регион должен располагать свободу маневра в перераспределении средств на важнейшие для себя задачи в рамках выделенного объема субсидий, по иному всякий шаг в сторону закончится, как сейчас, прокурорской проверкой и обвинением в нецелевом расходовании средств.

Проблемы сильнейшего неравенства налоговой базы и больших масштабов перераспределения существуют и внутри регионов. Перераспределение бюджетных средств муниципалитетам, в особенности субсидий, настолько же непрозрачно, как между центром и регионами. Только дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов в основном распределяется по формуле.

Третье. Децентрализация должна быть двухшаговой: от центра в регионы, от регионов - в муниципалитеты. Для первого шага важнее всего прозрачные правила распределения трансфертов при некоторой децентрализации налоговой базы и четком соблюдении Бюджетного кодекса (расходные решения центра по полномочиям регионов должны компенсироваться трансфертами из федерального бюджета). Для второго шага децентрализация налоговой базы может быть более масштабной, хотя прозрачность распределения для муниципалитетов не менее важна. Основной агрегат децентрализации - модифицирование пропорций распределения НДФЛ между региональным и муниципальными бюджетами. Это позволит стимулировать развитие городов как центров концентрации человеческого капитала. Издержки велики, внутрирегиональное неравенство усилится, но без стимулирования развития крупных городов Россия вряд ли догонит одним духом меняющийся мир. Но это предмет отдельного разговора.

Вопрос о власти

Федерализм невозможен без политического представительства регионов. Для этого формально существует верхняя палата Федерального собрания, но вместо олигархов и отставников в ней должны быть избранные представители субъектов РФ, способные согласовывать интересы центра и регионов.

Ключевой момент эффективной децентрализации - свойство региональной и муниципальной власти. Пока оно низкое, социальные лифты для активных и компетентных управленцев работают плохо, чему способствовал долговременный период фактического назначения губернаторов, управляемость выборов глав местного самоуправления, почти повсеместное внедрение сити-менеджеров, контролируемых региональными властями. Качество власти вряд ли удастся повысить без восстановления конкурентных выборов глав администраций областей и мэров.

Эффективная децентрализация невозможна без контроля снизу, со стороны обитателей территории. И не необходимо изобретать велосипед, основные инструменты контроля - честные выборы и свободные СМИ. Очевидно, что России придется одолеть путь сквозь электоральный популизм, рациональные мотивации выбора будут формироваться десятилетиями. Однако в крупнейших городах-миллионниках и крупных региональных центрах, где концентрируется человечий капитал, создание реального контроля снизу произойдет быстрее, как и явление новых публичных политиков, прошедших горнило избирательных кампаний.

Реальное представительство регионов в федеральных законодательных органах и нормальные выборы на уровне регионов и муниципалитетов - лакмусовая бумажка готовности российских властей передвигаться в направлении эффективной децентрализации.


Комментариев: [0] / Оставить комментарий

Keywords:

регионов, бюджетов регионов, центра регионов, развитых регионов, бюджеты регионов, регионов Но, регионов муниципалитетов, расходы регионов, регионов Перераспределение, регионов Формально


=============

=============












Продукты компании Iobit



ВСЕГДА НОВЫЕ ДРАЙВЕРА